Индекс ценовой нагрузки
В июне 2021 года среди участников рынка была распространена презентация ОАО «РЖД» «Корректировка механизма индексации тарифов на грузовые перевозки» (от мая 2021 г.) с сопроводительными пояснениями, где предлагалось изменить формулу индексации, базирующуюся на показателе инфляции (ИПЦ), заменив этот показатель другим — так называемым индексом ценового давления. Затем 23.07.2021 г. в письме № исх-15686 за подписью генерального директора ОАО «РЖД» О.В. Белозёрова на имя первого заместителя председателя правительства РФ А.Р. Белоусова было предложено внести соответствующие изменения в распоряжение правительства РФ от 29.12.2017 г. № 2991-р на основе показателя, который теперь стал называться — индекс ценовой нагрузки.
(…)
В декабре 2017 года правительство РФ выпустило распоряжение № 2991-р, согласно которому было установлено, что на 2019–2025 гг. индексация тарифов будет устанавливаться на основе принципа «инфляция минус 0,1 процентный пункт». Этим же распоряжением устанавливался и ряд надбавок к тарифу (в частности, надбавка на капитальный ремонт инфраструктуры и надбавка «для компенсации расходов, связанных с корректировкой налогового законодательства»). ФАС России поручалось создать соответствующую нормативную базу.
Во исполнение постановления правительства антимонопольное ведомство выпустило приказ «О внесении изменений в отдельные приказы ФСТ России и ФАС России по вопросам долгосрочного государственного регулирования тарифов на услуги железнодорожного транспорта по перевозке грузов и услуги по использованию железнодорожной инфраструктуры общего пользования при грузовых перевозках» (приказ № 997/18, подписан 13.07.2018 г.).
(…)
РЖД vs долгосрочное ценообразование
Внедрение формулы долгосрочной индексации шло не гладко. Даже когда приказ ФАС был подписан, утверждён в Минюсте и опубликован, некоторое время РЖД продолжали сопротивляться его использованию теми или иными способами. Например, формально согласившись с правильностью такого подхода, монополия, в обход формулы ФАС, убеждала правительство принимать различные решения, которые приводили к индексации, превышающей формульную.
(…)
В итоге временные надбавки через некоторое время стали постоянными. Эти надбавки стали частью базы, к которой применяются повышающие коэффициенты, и все последующие индексации при сохранении процентного роста были увеличены в абсолютных цифрах по сравнению с тем, что изначально планировалось. Так ОАО «РЖД» переиграло участников рынка.
(…)
Таким образом, вводя разные надбавки, ОАО «РЖД» удалось одновременно и нарушить приказ ФАС с формулой индексации, и не нарушать его, поскольку приказ ФАС устанавливал уровень индексации, но не содержал формулировок, в явном виде запрещающих любые другие надбавки (дух закона этому должен был противоречить, но буква этого прямо не запрещала).
(…)
На протяжении 2018–2020 гг. РЖД и ряд экспертов и институтов с близкой РЖД позицией периодически предлагали различные идеи по модификации долгосрочной формулы: то заменить индекс потребительских цен на индекс цен производителей промышленных товаров, то вместо «инфляция минус» использовать принцип «инфляция плюс».
И вот в 2021 году появился набор новых предложений, которые предлагают, помимо прочего, использовать не единый показатель инфляции (в том или ином виде), а несколько различных индексов, применяемых в определённой пропорции. Если формулировать эти идеи совсем просто, то предлагается посчитать, на какую величину растут цены на те или иные элементы затрат РЖД, и, учитывая доли этих затрат в структуре эксплуатационных расходов РЖД, сформировать общую индексацию как кумулятивную величину, зависящую от темпов роста расходов по соответствующим элементам.
(…)
Сама идея формульного ценообразования (или, как её принято называть, price-cap regulation) заключается совершенно в другом. Все аргументы в защиту подобных способов, ставящие целью немного повысить доходы монополии, по сравнению с жёстким ошейником из формулы ФАС базируются на полном непонимании самой идеи формулы «инфляция минус». Поэтому теперь необходимо перейти к рассмотрению этой идеи: откуда она взялась и для чего она нужна.
В чём идея price-cap regulation?
Идею подобного ценообразования для регулируемых инфраструктурных (и/или естественно-монопольных) отраслей предложил британский экономист Стивен Литтлчайлд. Это ценообразование описывают как «инфляция минус X», где X — та величина, на которую уменьшают индексацию относительно уровня инфляции. Она характеризует заданный регуляторами темп роста эффективности монополиста, к которому его подталкивает регулятор.
Основная идея такого регулирования не в том, чтобы монополия получала от тарифа тот уровень дохода, который необходим, исходя из её текущих расходов. Как раз наоборот: идея в том, чтобы она повышала эффективность на соответствующую величину, а средний тариф монополиста не рос быстрее, чем средние цены в экономике, поэтому обычно этот темп назначается на один или чаще на два процентных пункта ниже, чем инфляция.
(…)
Экономическая наука давно изучает проблему регулирования монополий, почему же именно формула price-cap (или в нашем случае «инфляция-минус») в науке считается оптимальным способом регулирования инфраструктурных отраслей?
Если вы регулируете монополиста, исходя из его запросов, например, на основе разработанного монополистом финансового плана (или бюджета), то в этом случае монополист будет объективно заинтересован в повышении издержек и непрозрачности.
(…)
Таким образом, если монополист повысил эффективность, снизил издержки, то вся полученная сверхприбыль остаётся у него, и он может ею распоряжаться. Это создаёт у монополии стимулы сокращать издержки и направлять полученную прибыль на какие-то проекты, нужные самой монополии.
(…)
Заключение
Но откуда вообще в головах представителей ОАО «РЖД» взялась эта идея, что долгосрочная формула тарифов должна быть такой, чтобы полученные доходы покрывали расходы? Ответ на этот вопрос очень прост. Построение тарифов МПС СССР (как, впрочем, и других цен в плановой экономике) так и выглядело — сначала министерство планирует, какие расходы ему нужны, а затем формирует тарифы (и при необходимости — величину субсидий из бюджета), необходимые для того, чтобы покрыть эти расходы.
Критики формулы долгосрочного тарифа забывают, что те методы регулирования тарифов естественных монополий, которые существуют в современной экономической науке, включая рассматриваемый в этой статье, вообще говоря, имеют прямо противоположную цель: они определяют, насколько нужно сократить расходы монополиста (повысить эффективность), чтобы темпы их роста не превышали некоторые средние по экономике (либо такие, которые считаются приемлемыми с точки зрения общества и регуляторов).
(…)
Это приведёт к тому, что уровень индексации перестает зависеть от эффективности деятельности ОАО «РЖД», что противоречит всей логике регулирования естественных монополий. Более того, это решение в долгосрочной перспективе уничтожает стимулы для РЖД стремиться изменить структуру перевозимых грузов в сторону более высокодоходных, потому что нет смысла менять своё экономическое поведение, если всё равно все ваши расходы будут покрыты с помощью вот такого своеобразного регулирования.
Фарид Хусаинов, к.э.н., эксперт Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ, доцент кафедры «Экономика, финансы и управление на транспорте» РОАТ РУТ (МИИТ)